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公共政策视角下的西北地区特色小镇发展策略初探

字号+北斗城乡规划 微信号: 2016-10-31 04:17 我要评论() 收藏成功收藏本文

前言 城市或者说城镇的建设发展离不开公共政策的支持,方兴未艾的特色小镇建设同样如此。想要以公共政策视角探究西北地区特色小镇的发展战略,首先'...

前言
        城市或者说城镇的建设发展离不开公共政策的支持,方兴未艾的特色小镇建设同样如此。想要以公共政策视角探究西北地区特色小镇的发展战略,首先要明确特色小镇究竟是什么,其定义与特点有哪些,以确定公共政策在特色小镇发展过程中是否如在城市发展过程中一样重要;而后以浙江省特色小镇建设经验为研究对象,以城市经济学的相关观点为支撑,从公共政策角度分析浙江省特色小镇蓬勃发展的关键因素;再以这些关键的公共政策因素审视西北地区与浙江省之间的差距,进而提出西北地区建设特色小镇公共政策角度的相应策略;最后重申特色小镇建设过程中公共政策优化调整的重要性,以期西北地区特色小镇蓬勃发展。


1
特色小镇是什么?                   
1.1
特色小镇的定义
浙江省省长李强在2014年10月首次公开提及“特色小镇”。目前在特色小镇的建设上,浙江省对特色小镇界定的概念特征可以总结为:
1. 相对独立于市区,区别于行政区划单元和产业园区,具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台。
2. 特色小镇规划面积一般控制在3平方公里左右,而建设面积一般控制在1平方公里左右。
3. 特色小镇原则上3年内要完成固定资产投资50亿元左右(不包含住宅和商业综合体在内),所有特色小镇要建设成为3A级以上景区。
而全国范围内建设的特色小镇的概念为:在新型城镇化背景下,以“发展特色产业、完善城镇功能、改善人居环境、城乡一体化”为建设内容,对特定镇区或片区发展方式的一种创新性选择。
对比上述两个特色小镇的定义,不难发现前者重“定量”而后者重“定性”。浙江省特色小镇的定义对规划面积,建设面积及固定资产投资明确了量的管控,这是因为浙江省经济发展水平较高,省内差异化较小,可以统一标准;而全国范围内对特色小镇概念的界定,更重视定性,明确特色小镇重点功能与建设目标。
进一步对比两者的定性特点,浙江省特色小镇区别于行政单元,重点强调产业发展,并具有一定社区功能;而全国范围内的特色小镇不与行政单元有明显区分,在重视产业发展的同时,着重强调城乡一体发展,特色小镇的建设要带动周边村庄发展。
虽然以上两个特色小镇的定义有一些区别,但在特色小镇的主要特点上两者并无明显差别,本文对两者取其交集,合二为一,统称为特色小镇,并就其主要特点进行分析。

1.2
“特色”“小”“镇”的三个特点
第一,特色小镇是一座城“镇”。特色小镇概念是基于我国新型城镇化背景下的,以提升镇、区一级小城镇产业发展能力与竞争力为手段,以吸引人口集聚就地城镇化为目的,以小城镇型城镇化释放生产力促进经济发展为目标的新型城镇化方式。其核心目的仍为城镇化。所以小城镇也是城镇或者叫小城市,它是区别于乡村的。

第二,特色小镇强调“特色”,强调产业,其核心的发展模式与大城市有一定相似度。爱德华·格雷泽说,城市是人类集中力量发展与进步的地方。在城市中人类面对面交流,学习或者竞争,以此形成信息交流与知识爆炸,推动产业的创新和发展,进而推动城市的兴盛。特色小镇就是这一过程的微缩化。特色小镇往往主打单一产业,集中某一产业的资源与人才,推动产业创新和发展,进而带动小镇的兴盛。

第三,特色小镇是一座“小”镇。这里的小是相对大城市而言的,但我们不能因为它小就认为它真的是一座人口、面积、规模都应该受到严格限制的城镇。“小”指的是控制用地面积,加强人口资源的集聚,减小基础设施的压力与环境影响,通过集聚形成合力,促进创新。但是特色小镇的人口和建设规模,不一定小。产业发展需要人口,特色小镇的目的也是吸引人口,因此其人口规模应顺应产业发展需要。而大量的城镇化人口需要居住、工作、商业、商务等设施,产业发展尤其产业创新需要可承受的低价空间,因此其建设规模,即向高空发展的权利,也应适当减少限制。
"特色"“小”“镇”是特色小镇的主要特点
余杭梦想小镇(图片来源于网络)


2
浙江的特色小镇为什么成功? 
2.1
政府作为打下前期基础
《城市的胜利》一书中认为,一座城市维持生存,可以持续发展,可以吸引人口居住的基础,是以下三点:清洁的饮用水,安全而顺畅的街道和不腐败的政府。一座城市的政府最基础的工作和最重要的工作也是这三点。

清洁的饮用水
清洁的饮用水,就是城市的市政基础设施,是以给水系统为代表的相关基础设施部分。一座城市只有供水、供电、排水等设施完备,才能让其中的居民,产业工人与创业者安全方便的居住其中。浙江省在这一方面走在全国前列,其基础设施的完善程度已经几乎覆盖全省的所有村庄一级,对特色小镇区域更是重点投入。

安全而顺畅的街道
安全而顺畅的街道,首先是指市民在街道上行走、通勤、娱乐和休闲都有安全保障,一座城市的安全程度会影响人们在这座城市中居住的意愿;其次,在如今机动化交通如此普遍的今天,一座良性运营的城市需要保障街道的顺畅与畅通。我国的城镇安全程度基本有一定保障,且浙江省的公共安全保障,“天眼”网络覆盖等公安手段均十分完善,伴随当地相对较高的居民受教育水平,街道安全可以保证。在街道的顺畅程度方面,因特色小镇的面积限制,集约化发展限制,居民工作生活往往步行可达,伴随着公共汽车、公共自行车等公共交通的完善,街道也较为顺畅。

不腐败的政府
不腐败的政府,是一座城市吸引富人进入投资,吸引年轻人创业的关键因素。随着近年来打击腐败,反腐倡廉的行动,全国范围内腐败现象几近绝迹。浙江省本身就是投资密集地区,其政府本就廉洁而高效,特色小镇的开发建设同样有清廉而高效的政府作为后盾。

提供清洁的饮用水,安全而顺畅的街道和不腐败的政府,是一座城市或者说城镇发展的基础,也是政府必须保障的公共政策。这一点浙江省做的很好,但是我们不能说浙江特色小镇的成功仅仅是因为这三个公共政策。下面将要分析浙江特色小镇成功的其他优势因素。

2.2
教育优势积累形成人才优势
综合教育水平
浙江省教育水平始终处于全国前列。根据截止到2013年5月政府已公布的统计数据,计算了2009年我国大陆31个省份的教育发展指数,用于反映各个省份教育发展的总体水平。其中浙江省以0.824的教育发展指数位列全国所有省市第三,仅次于北京与上海。因为教育发展指数综合考量了教育机会指数、教育投入指数和教育公平指数,从计算出的结果来看,浙江属于高水平均衡发展型,即无论是教育机会、教育投入还是教育公平,浙江省在全国范围内都属于较高水平。浙江省对教育的重视程度促使了其人口基本素质的提升,为省域范围内经济与城镇化的快速发展,搭建了人才基础。

高等教育优势
浙江省除了综合的教育水平优势明显外,其高等教育优势也不可忽视。浙江特色小镇一方面可以借助杭州本地大学人才培养优势,一方面可以利用长三角范围内大学优势资源。杭州市内有一本大学8所,二本大学13所,三本大学8所,其中尤以浙江大学最为出色,为全国前列的综合类大学,人才优势明显。其他诸如浙江工业大学,杭州电子科技大学,中国计量学院,中国美术学院等在各自专业内也有较高的排名与教育水平。长三角高等教育优势更为明显,也给浙江省人才集聚提供了资源。

良好企业优势与创业环境
空有优良的教育优势和人才积累仍不能转化为生产力和创新能力,城镇需要足够的人才吸引力和集聚能力,这些都离不开当地的企业优势与创业环境。优秀的企业可以为高素质人才的发展提供良好的实践平台,而优秀的创业环境有利于培育更多的中小型企业,为高素质人才提供更多的工作岗位与选择空间。2015年杭州接收的在杭高校毕业生人数为40701人,占接收总量的53.04%。接收量最大的前20所高校中19所是在杭高校,其中,毕业于杭州电子科技大学、浙江工业大学、浙江大学等三所高校的应届生人数均达2000人以上。接收市外生源52342人,市外生源毕业生人数占接收总量的68.21%。其中以电子、信息、科技类专业见长的高效应届生接收量较大,杭州对于信息(智慧)经济产业的应届高效毕业生需求最大。计算机科学与技术、会计学、国际经济与贸易、英语、电子商务专业毕业生接收量占较高比重,分别占比3.70%、2.56%、2.27%、2.23%、2.03%。另外,杭州的企业接收高校毕业生72299人,占总量的94.61%,其中国有企业占5.27%,集体企业占1.19%,民营企业接收了绝大多数的应届毕业生。其中,接收高校毕业生量最大的前五家企业,分别是淘宝(中国)软件有限公司、杭州海康威视数字技术股份有限公司、恒生电子股份有限公司、浙江天猫技术有限公司、杭州华为企业通信技术有限公司。

小结
上述的教育优势及人才吸引能力,都为特色小镇的发展储备了人才优势,特色小镇一经启动,便大量高水平人才进入,形成良性循环,吸引更多人才。一座城市或者说一座小镇的发展最重要的,还是对人,尤其对高水平人才的吸引。
浙江省及长三角地区高等教育优势明显(图片来源于网络)

2.3
较低价的土地及向高空发展的权利
较低价的土地
特色小镇选址往往位于城市边缘或镇区,土地价格水平较低。而浙江省在土地方面又给予了较大幅度的补助与倾斜,维持了土地的低价位水平。第一批浙江省省级特色小镇在考核验收后,它们将获得土地和财政方面支持。土地要素方面,对如期完成年度规划目标任务的,省里按实际使用指标的50%或60%给予配套奖励。每个特色小镇建设面积达到1平方公里,土地供应量充足,且浙江省各地还就土地供给给予了较大的优惠政策。其中杭州市公布的关于特色小镇的实施意见中表示,对符合杭州市产业导向的战略性新兴产业、先进制造业、信息经济产业等属于优先发展且用地集约的工业用地项目,可按不低于所在地土地等别对应工业用地出让最低限价标准的70%确定土地出让起价。
较低价的土地为中小企业的起步与发展提供了空间。企业发展需要的土地成本,包括厂房办公空间的土地成本及员工居住生活空间的土地成本,维持在较低水平,使得生产、办公及生活建筑的价格较低,有助于中小型企业的生存和高素质人才的引入,为特色小镇特色产业的发展提供了动力。

向高空发展的权利
向高空发展的权利应该是最具争议性的一个点了。特色小镇作为小镇该不该向高空发展?笔者认为应因情况而定,但作为宏观政策不应限制小镇向高空发展的权利。在城镇建设用地一定(1平方公里或3平方公里)的限制下,为了保持小镇良好的生态环境,小镇的建筑密度将维持在一个很低的水平。而为了向中小企业的创业者和员工提供更为低价的空间,需要允许小镇向高空发展,以增大总建筑面积增加空间供给。
反观浙江省,笔者查阅了特色小镇建设的相关要求,并没有找到对高度控制的硬性规定,也就是说浙江省还是给与了特色小镇向高空发展建设的权利的。

云栖小镇为青年提供低价公寓(图片来源于网络)


3
西北地区特色小镇该如何做? 
西北地区与浙江省有着较大的差异,这一差异表象上表现为经济发展水平的差异和市场成熟程度的差异。造成这种差异的原因有很多,包括地域差异,文化差异等多种因素。但究其背后的原因,西北地区多年来在某些公共政策上的不完善是市场和经济发展水平无法与东部沿海地区比拟的关键原因之一。
3.1
政府为特色小镇提供良好土壤
前文提到过,清洁的饮用水,安全而顺畅的街道和不腐败的政府,是大到一座都市小到一座小镇,想要具有竞争力的三点最基础的公共政策。西北地区整体上做的较东部差。当然这受限于地区自然条件和经济发展水平,但是当地政府更要在这个方面多加投入。

基础设施土壤
提供清洁的饮用水就是以水系统为代表的市政公共服务设施。西北地区因自然环境受到限制,自身水资源较为短缺,且水土流失严重,都为西北各地政府带来了较大的执政压力。因此西北地区的特色小镇建设,应首重基础设施。在特色小镇这一有限的范围内,保证给水、供电等基础设施的完善和高效,政府应在基础设施建设上舍得投入,市政综合管廊、智慧市政系统管理、新型污水处理及中水回用系统,都值得在特色小镇进行投资建设,以争取在特色小镇建设初期,就有完善的基础设施保障,为特色小镇的未来发展打造坚实基础。

公共安全土壤
安全而顺畅的街道是特色小镇发展必要的条件。西北地区在建设特色小镇同时,应配套建设完善的公共安全保障体系,包括公安、医疗、消防等多个体系的安全保障应保质保量,在建设特色小镇初期落实到位,作为特色小镇吸引投资与人才的重要保障。在交通运输方面,既要保证特色小镇内部交通顺畅,公共交通及慢行系统较为完善;也要保证特色小镇对外联系方便,对外借助高速公路、铁路甚至民航,构建特色小镇与区域中心城市的联系。

高效廉洁的政府土壤
不腐败的政府不是官员不腐败就可以的,应该是高效而尊重每个公民产权的政府。西北地区特色小镇的政府应提升官员素质及业务能力,简化办事过程,降低交易成本,给投资者与高素质人才留下高效办公的印象,有助于留住和吸引人财的入驻。而且政府应尊重每个公民的财产所有权,不管是在地的农民、刚刚城镇化的居民还是外来引入的高素质人才,政府都应保障每个人的权益。

3.2
发掘特色资源,培养特色人才
西北地区在教育及市场方面与东部有着较大差距,在人才的吸引力上同样如此。因此西北地区必须探索自己的特色资源。西北地区因其特殊的自然环境与文化底蕴,有着独有的特色优势。在这一方面,西北地区应积极寻找和探索每个地区自身的特色优势,有山因山、有水借水、发掘文化底蕴,开发和打造自身的品牌和特色。

另外最为关键的一点是教育和特色人才的培养。西北地区整体教育水平较低,造成人民文化素质水平较低,人民所能从事的工作也主要以劳动密集型产业为主,产业的更新提高却会造成大量工人失业。因此西北地区应从整体和局部两方面提升教育水平。

整体上,贯彻落实我国义务教育政策,完善中小学覆盖程度并提升义务教育教学水平。兴建更多的乡村学校,并增加师范类学校的补助力度与定向培养招生政策,并为优秀教师提供更好的待遇。

在局部方面,应结合本次特色小镇建设,打造每个特色小镇自身特色产业与产品,针对性建设专业学校,提升周边农民工作能力与素质,迅速为特色小镇的产业发展提供合格工人,并借此机会扩大职业教育在西北地区的影响力,让农民认识到职业教育同样能发家致富。
黄土高原(图片来源于网络)
甘南迭部扎尕那山(图片来源于网络)

3.3
有效且长久的优惠政策
浙江特色小镇建设有着土地与财政的优惠政策,土地出让金降低,省级、市级财政补贴、税收返还等多项政策扶持,为特色小镇的建设提供了大量优惠条件。西北地区想要建设特色小镇,优惠政策当然也是必不可少的。但是这些政策的制定需要科学有效,要能真正的留住企业并且促进企业的进步和发展。美国同样有着对企业在贫困地区建厂的政策优惠,但是经过统计,这种政策优惠平均每增加一个就业岗位,政府要花费近10万美元。西北地区本身经济条件较差,政府财政资金也不充裕,因此在政策优惠上,要制定有效而长久的优惠政策,要让企业依靠政策努力发展提升自身竞争力,而不是依靠政府补贴度日。

3.4
急不得的“后发优势”
西北地区发展中总会提到一个词叫做“后发优势”。 后发优势是指相对于行业的先进入企业,后进入者由于较晚进入行业而获得的较先动企业不具有的竞争优势,通过观察先动者的行动及效果来减少自身面临的不确定性而采取相应行动,获得更多的市场份额。西北地区的发展在全国来看,往往具有后发优势,通过观察东部的发展成效与得失,可以调整自身的发展策略和方法,避免一些可以预见的问题。在特色小镇建设上,西北地区同样具有后发优势,但是却是急不得的后发优势。西北地区特色小镇建设,从公共政策角度离不开基础设施的完善,政府服务的完善,教育系统的完善和人力资源素质水平的提升。短期的吸引外来人口进入和外来资金引入来扶持特色小镇建设,而不加强公共政策引导,特色小镇只能是空中楼阁,建设再多的高楼大厦和秀丽公园都没有达到加快本地城镇化进程,提升地区竞争力的目的。因此西北地区的特色小镇建设急不得。国家要求在2020年全面建设1000个特色小镇,西北地区同样有一定数量的名额。但是西北地区各项基础水平还和东部地区差距较大,尤其是市场的培育与教育水平的提升不是一个短期可以完成的过程。在西北地区特色小镇建设上,不应将目标仅放在2020年,而应制定长远目标,逐步完善市场经济体制和教育水平,在此基础上高品质的完成特色小镇的建设和发展,让西北地区的特色小镇能起到当地人民高水准城镇化的作用。

4
结语:优化调整公共政策,建设真正的特色小镇
特色小镇不是一个建设口号,不是在3平方公里的土地上盖房子就能成功的事情。西北地区特色小镇更应该注重的是产业的发展方向选择,发展基础的建设和高素质人才的吸引,而这些都离不开公共政策。因此在特色小镇的建设过程中,政府应做好自己该做的,制定好有效而目光长远的公共政策,完善公共基础设施、公共安全保障设施、基础教育及特色教育体系、提供足够的土地与向高空发展的权利,并且提升政府的公共服务管理水平,才能使特色小镇真正有产业、有人才、有竞争力。

感谢指导老师:段德罡教授
特别鸣谢:郑晓伟老师

        本文是笔者在阅读《城市的胜利》一书的过程中,结合工作室特色小镇相关研究,粗浅形成的一点想法。而《城市的胜利》一书,和笔者对公共政策的一点理解,均来源于郑晓伟老师在“城市规划公共政策”课堂上的教授与指导,在此特别鸣谢郑晓伟老师。




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